又增设法规五十条，违犯的人就把他们流放到西海郡去。被流放的人以千万计，人民开始怨恨了。
泉陵侯刘庆上书说：“周成王少年时，称作孺子，周公代理朝政。当今皇帝年纪还小，应该让安汉公代行天子之事，像周公当年一样。”众位大臣都说：“应该按刘庆说的做。”
冬季，火星经过月球背面。
平帝生病，王莽写了策书，到泰时，替平帝祈祷平安，保住性命，他佩戴玉璧，捧着玉圭，愿意用自己的性命代替平帝。他把策书收藏在保险柜裹，放在前殿，告诫大臣们不要说出去。十二月间，平帝去世，宣布大赦天下。王莽征召通晓礼仪的宗伯凤等人参与决定让全国六百石以上的官吏一律服丧三年。奏报太后，尊称孝成帝庙为统宗，平帝庙叫作元宗。这时元帝的后裔已全部死去，而宣帝的曾孙，活着的有现在当王的五人，作列侯的广戚侯刘显等四十八人，王莽嫌他们都已长大成人不易控制，便说： “兄弟平辈之间，不能继承帝位。”于是就选择了玄孙中年龄最小的广戚侯的儿子刘婴，年仅二岁，藉口说他占卜、看相最吉利。
这个月，前辉光谢嚣奏报武功县长孟通疏浚水井，挖出一块白石头，上部是圆形，下部是方形，上面有朱红色文字，写着“通告安汉公王莽为皇帝”神秘的符命兆告从此开始了。王莽让王公们把这件事禀告太后，太后说：“这是欺骗天下人的，不能照办。”太保王舜对太后说：“事情已经到了这个地步，没有别的办法，如果要阻止他我们已经无能为力。再者，王莽并不敢有什么野心，祇是想要一个代行皇帝职权的名义，加强权力，镇服天下罢了。”太后听后答应了。王舜等人就共请太后下诏说：“听说上天生下百姓众生，不可能互相治理，给他们设立君主去统治管理他们。要是君主年龄小，一定要有人受委托去摄政，然后才能承受上天的布施从而完成人世的教化，让众生健康成长。《书经》上不是说过吗？‘上天的职能，人们应该去代理。’朕在孝平皇帝幼年的时候，暂且统摄朝政，望他长大成人，把政权交付给他。如今他短命而逝，呜呼哀哉！已命主管官吏征召孝宣皇帝玄孙二十三人，挑选合适的人继承孝平皇帝的皇位。玄孙还在襁褓之中，如果没有品德最高尚的君子，谁能保护他？安漠公辅佐朝政已经三代，多次受到皇上的赏识，安定朝邦、光大了汉室帝王基业，统一了全国，发展到了制礼作乐的大好形势，和周公所处的时代虽然不同，但接受的符命是相同的。如今前辉光谢、武功县长孟通上报丹书白石的符命，朕仔细地思索其意，说‘做皇帝，的意思，就是代行皇帝的职权。有了法制成功就容易，不是圣人就不能建立和完善法制。应当让安汉公登上皇位，代行皇权，仿周公的成例，把武功县作为安汉公的采邑，起名叫汉光邑。至于需要什么典礼仪式，有关官吏要上报。”
于是大臣们上奏说：“太后的圣德昭示于全国，深刻领会到上天的旨意，下令安汉公居位摄政，代行皇权。臣等听说周成王年龄幼小，周朝的治国之道未行，周成王不能恭敬地侍奉天地，继承和发展周文王和周武王的事业。周公权衡当时的形势，居位摄政，于是周朝的治国之道得以确立，王族得到了安全；如果不居位摄政，就恐怕周朝会违背上天的旨意。《书经》说：‘我们的继承事业的子孙，很不能恭敬地服事天地，断绝失去先王的光大之道，卿大夫的家臣不知承受天命的不容易。天应辅助诚信的人，才不会失去天命。，解说经义的文章说：周公戴着天子的龙冠，坐北向南接受臣子们的见，发号施令，常把自己的意图称作周王的命令。召公是贤人，不了解圣人的意图，所以不高兴。《礼记。明堂记》说：‘周公在明堂接见诸侯，像天子一样，背靠着画有斧形的屏风面向南站着。’说是‘周公站在天子的地位，经过六年的时间，接见诸侯，制定礼制，创作乐教，从而使天下人心悦诚服’。召公不高兴。当时武王刚去世，作为丧服的斩续没有解除。从逭一点来说，周公开始摄政就居天子之位，并不是六年之后才登上束阶就位行事的。《书经》失散的《嘉禾篇》说：‘周公捧着香酒站在堂前束阶上，迎接大臣升阶登殿，赞辞说：“代理国王总理朝政，尽力使全国各方面的关系和谐，”，这是周公代理朝政时，司仪的人所称道的。周成王成年后，周公就交还了政权。《书经》上说‘朕把明君的权力归还给您，，周公常把自己的意图称为周王的圣命，独立自主地处理政务，不请示汇报，所以说我把明君的权力归还给您。我们请求安汉公坐上皇位，代行职权，身着皇帝的服装，头戴龙冠，背靠摆设在门窗之间的斧形图案屏风，面向南方接受群臣的朝拜，处理政务。他出入经过的方要戒备清道，禁止通行，平民和大臣对他自称奴仆，全都照天子的礼制办。在京郊祭祀天地，在皇家大堂祭祀祖宗，在宗庙祭祀祖宗，祭祀各种神灵，赞辞称安汉公‘假皇帝，，平民和臣子则称他‘皇帝’，而他自称‘予’。公平处置朝廷事务，常用皇帝诏书的形式，称为‘制书’，以秉承和顺应上天的苦心，辅佐协助汉朝皇室，维护孝平皇帝幼小后嗣的安全，成就了受委托居位摄政的大义，使治国安邦的教化得到兴盛。但他朝见太皇太后、孝子皇后时，都要恢复臣子的礼节。他可以在自己的官署、宅第、封国、采地独立自主地施行政治教化，按照诸侯礼制的成例办理。我们冒死罪请求。”太后下诏说： “可以。”第二年，改年号叫居摄。
居摄元年正月，王莽到长安南郊祭祀天神，到东郊迎接春季的来临，在明堂举行大射礼，招待三老、五更，典礼结束后就回去了。设置柱下史五人，俸禄同御史一样，让他们旁听工莽处理朝政，侍立两旁分别记录他的言行。 三月己丑曰，立宣帝玄孙刘婴作皇太子，号称孺子。任命王舜作太傅左辅，甄丰作太阿右拂，甄邯作太保后承。又设置四少官位，俸禄都是二千石。
四月，安众侯刘崇与他的丞相张绍商量说：“安汉公王莽独裁朝廷政事，必定要危害刘姓皇族。天下反对他的人，竟没人敢于先行动，这是皇族的耻辱。我率领同族的人先动手，全国一定都会响应。”张绍等跟随他的有一百多人，于是进攻宛城，没有攻进去就失败了。张绍是张竦的堂兄。张竦和刘崇的远房伯父刘嘉到皇宫自首待罪，王菱赦免他们，没有加罪。强速就替望嘘写奏章说：建平、元寿年间，皇统几乎中断，皇族几乎遭到废弃。幸赖陛下的圣明德行，艰辛救助和维护扶持，国家的命运得以重新延续，皇族看到了新希望。到朝廷总理政务，发号施令，从皇室开始，用人首先考虑九族。也录用封赏旁支亲属，设立王国、侯国，面向南方称王称侯的人，要用百数计算。挽回了绝灭的封国，使灭亡的得以存在、废弃的得以延续，因而得以获得同等地位，重新成为达官贵人的，多得排列成行，这都是为了维护汉朝，辅佐汉室皇族。修建太学，设立举行会典的明堂，颁布上天的法则，流传圣人的教化，让全国的王侯来朝拜，显扬文治圣德，对皇族诸侯，都增加封地。天下景仰，伸颈遥望赞叹，颂者塞途颂声充耳。国家之所以能获得这样的佳誉，得到这样的美名，享受这样的洪福，赢得这样光荣的原因，难道不是太皇太后H夜的思虑，陛下朝夕的思虑吗！为什么这样说呢？遇到纷乱就整顿朝纲使它太平，遇到危险就让它得以平安，遇到灾祸就使它引来幸福，遇到皇统中断就拥立新皇帝来继承，遇到幼主就替他承担责任，从早到晚忙忙碌碌，从冬到夏勤勤恳恳，没时间休息，孜孜不倦，都是为了天下人，为看重刘氏江山。我们臣下不论聪明的和愚钝的，老百姓不论男女，全晓得您的良苦用心。
然而安众侯刘崇却独自怀着谬乱的心思，从事叛逆的谋划，兴师动众，打算危害帝室和国家，他的恶行令人耳不忍闻，罪过大到杀了他都不能抵其罪，确实是臣子的仇人，皇族的敌人，国家的蟊贼，天下的祸害。因此亲属震惊而控告他的罪行，百姓溃败背叛而抛弃他的兵器，他前进不到半步，便败退而遭到祸殃。百岁的母亲，刚会笑的婴儿，同时斩杀断头，头被悬挂在竹竿末端，珠玉耳环还吊在耳朵上，金银、珠宝首饰还在身上，打这样的主意，难道不荒谬吗？
我听说古时候对叛逆的封国，在已经讨伐和严惩之后，就掘毁其宫殿成为池沼，让它蓄积污水，叫做凶墟，即使长出蔬菜，人们也不吃它。在它的祭土神社四周砌L墙壁，用竹席覆盖住上面，遮蔽住下面，以便隔塞不通阴阳之气。把对安众侯封国神社的处治方式通报各王侯，让他们在各自封国内各自仿造一个，出门可见，以为借鉴。当今天下臣民听到刘崇叛乱的消息，全打算撩衣执剑去叱责他。那些先到的人，就会砍断他的脖子，捅破他的胸膛，劈开他的躯体，切割他的肌肉；后到的人，就想砸碎他的屋门，推倒他的墙壁，铲平他的房屋，烧毁他的器具，应声涂地，即时成为创伤。而皇族尤其痛恨他，说到他必定咬牙切齿。什么道理呢？是认为他背叛恩情道义，而不了解深厚的德泽是怎么来的。皇族住的地方有的相距很远，刘嘉幸好得以首先听到，说不尽满腔愤怒之情，愿意作为皇族的表率，父子兄弟背着竹筐、扛着铁锹，奔赴南阳，掘毁刘崇的宫殿，使它成为污水池，以符合古时对叛逆者的处罚。并拆毁刘崇祭祀土地的神社，让它像亡国的亳社一样，把他神社中的祭器赏赐给各王诸侯，用来永远作为借鉴。希望把我的意见交给四辅和公卿大夫们讨论，以表明我朝的好恶，昭示天下。因此王莽十分高兴。三公九卿说：“都应该照刘嘉说的办。”王莽禀明太后下诏书说：“刘嘉父子兄弟，虽然与刘崇有亲属关系，可是不敢偏私，有的看见叛乱即将发生，就相继告发他，到叛乱形成，都一致把他当作仇敌看待，这符合古时的制度，忠孝的思想非常鲜明地表现出来。应该把杜衍县的一千户赐封刘嘉作帅礼侯，刘嘉的七个儿子都赏赐关内侯的爵位。”后来又赐封张竦为淑德侯。长安人把这件事编成俗语说：“要想得封，找张伯松；拼命战斗，不如巧妙上奏。”王莽又封赏南阳郡有功劳的官吏和百姓一百多人，把刘崇宫殿住宅掘毁使其成为污水池。以后凡是图谋造**的人，都掘毁他的宫室使之成为污水池。
众位大臣又禀告说：“刘崇等人之所以谋反，是因为王莽的权力仍然太轻。应该加重他的权位使他能镇服天下。”五月甲辰曰，太后下令王莽朝见她时可自称“假皇帝”
冬季十月丙辰朔日，发生了日食。
十二月，群臣上奏请求道：“增加安汉公的官署和家吏，设置率更令，庙长、庙丞、厩长、厩丞、厨长、厨丞，中庶子，和虎贲勇士以下一百多人，又设置卫士三百人。称安汉公的官署为摄省，官衙为摄殿，宅第为摄宫。”奏章被认可了。